Artikkel käsitleb Sotsiaalministeeriumi valitsemisala loamenetluse ja järelevalve tõhustamiskava ning analüüsib selle seoseid kehtiva õigusraamistikuga. Fookuses on probleem, et tervise- ja sotsiaalvaldkonna riiklik ja haldusjärelevalve on õiguslikult ja metoodiliselt killustunud, riskipõhine lähenemine puudulikult normeeritud ning enesehindamise kasutamine järelevalves ebajärjekindel. Artiklis vaadeldakse tõhustamiskava põhisõnumeid, KorS-i, VVS-i ja TTKS-i rolli järelevalveraamistikus ning analüüsitakse, milliseid normimuudatusi ja praktilisi samme on järelevalveametniku vaates vaja, et viia järelevalve riskipõhise ja ennetava mudeliga kooskõlla. Lõpuks sõnastatakse konkreetsed lahendusvoorused nii seadusandja kui järelevalveasutuste tasandil.
Sissejuhatus
Sotsiaalministeeriumi valitsemisala hõlmab tervishoiu ja sotsiaalhoolekande valdkonda, kus riiklik järelevalve on sisuliselt seotud elu, tervise ja inimväärikuse kaitsega. Rahandusministeeriumi ja Sotsiaalministeeriumi koostöös valminud „Sotsiaalministeeriumi loamenetluse ja järelevalve tõhustamiskava“ (2025) osutab, et olemasolev järelevalvemudel ei tule ressursipiirangute ja teenuste mahu kasvuga piisavalt hästi toime, järelevalve on asutuste ja valdkondade vahel killustunud ning riskipõhine lähenemine puudulikult struktureeritud.
Probleemi analüüsimiseks tugineb artikkel eelkõige:
- Sotsiaalministeeriumi loamenetluse ja järelevalve tõhustamiskavale;
- Korrakaitseseadusele (KorS) kui riikliku järelevalve üldraamistikule;
- Vabariigi Valitsuse seadusele (VVS), mis sätestab riikliku ja haldusjärelevalve üldised alused;
- Tervishoiuteenuste korraldamise seadusele (TTKS) kui tüüpilisele eriseadusele;
- Sotsiaalministeeriumi põhimäärusele, mis määratleb ministeeriumi järelevalvefunktsiooni.
Artikkel seob need allikad tõhustamiskava sisuga ja käsitleb probleemi järelevalveametniku perspektiivist: millised on piirangud kehtivas õiguses ja milliste vahenditega on võimalik järelevalvet praktiliselt tõhustada ilma seaduslikke volitusnorme ületamata.
1. Tõhustamiskava eesmärk ja lähteprobleem
Tõhustamiskava keskne lähtekoht on hinnang, et Sotsiaalministeeriumi valitsemisala järelevalvesüsteem vajab põhjalikku ajakohastamist. Dokumendis rõhutatakse: „Eesti tervise- ja sotsiaalhoolekande valdkonna järelevalvesüsteem vajab uuendusi, et paremini toime tulla ressursipiirangutega…“ ning seatakse eesmärgiks: „…luua tervise- ja sotsiaalvaldkonnale ühtne, riskipõhine ja ennetav enesehindamis- ja järelevalvemetoodika.“
Kavas kirjeldatakse probleeme, mida saab kokku võtta järgmiselt:
- järelevalve IT-lahendused on killustunud, eri asutustel on eraldi süsteemid ja tööriistad;
- puudub keskne funktsioon, mis vastutaks järelevalve metoodilise arendamise ja riskihindamise ühtlustamise eest;
- järelevalve toetub ülemäära kohapealsetele kontrollkäikudele ning kasutab napilt andmepõhiseid ja ennetavaid töövõtteid;
- enesehindamise mehhanismid on valdkondlikes seadustes ebaühtlased ning järelevalve planeerimisse integreerimata.
Sellega kerkib keskne õiguslik küsimus: kuidas siduda tõhustamiskavas kavandatud riskipõhine ja enesehindamisel põhinev järelevalvemudel kehtiva õigusraamistikuga nii, et oleks tagatud volitusnormide selgus, andmekaitse, proportsionaalsus ning menetluslike pädevuste läbipaistvus.
2. Riikliku ja haldusjärelevalve õiguslik raamistik
2.1. Riiklik järelevalve KorS alusel
Riikliku järelevalve üldmõiste on sätestatud korrakaitseseaduses: “Riiklik järelevalve on korrakaitseorgani tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja tõrjuda või kõrvaldada korrarikkumine.“ (KorS § 2 lg 4) Korrakaitseseadus sätestab nii järelevalve eesmärgid, meetmete liigid (sh erimeetmed) kui ka üldpõhimõtted (eesmärgipärasus, proportsionaalsus, minimaalse sekkumise põhimõte jne), mida tuleb järgida kõigis valdkondades, kui eriseadus ei sätesta teisiti.
2.2. Haldusjärelevalve VVS alusel
Vabariigi Valitsuse seadus raamib riikliku ja haldusjärelevalve suhte:
- VVS § 75: „Riiklikku järelevalvet teostatakse korrakaitseseaduses ja teistes seadustes sätestatud alusel ja korras.“
- VVS § 75¹ lg 3: „Haldusjärelevalve riigi haldusorgani üle hõlmab järelevalvatava tegevuse õiguspärasuse ning seaduses sätestatud juhul otstarbekuse kontrollimist.“
Seega on riiklik järelevalve suunatud eelkõige eraõiguslikele ja avalik-õiguslikele isikutele, kes täidavad seadusega pandud kohustusi, samas kui haldusjärelevalve keskendub teiste haldusorganite tegevuse (või tegevusetuse) seaduslikkusele ja teatud juhtudel otstarbekusele.
2.3. Sotsiaalministeeriumi roll järelevalves
Sotsiaalministeeriumi põhimäärus sätestab, et ministeeriumi põhiülesanne on muu hulgas: „…korraldus-, arendus-, planeerimis- ja järelevalvetoimingute tegemine oma valitsemisalas.“ (§ 4)
Ministril on õigus teostada valitsemisala asutuste üle teenistuslikku järelevalvet, sh kontrollida tegevuse õiguspärasust ja otstarbekust (§ 6 p 24). See tähendab, et ministeeriumil on nii normiloome-, poliitikakujundus- kui ka järelevalvefunktsioon, mis peab olema kooskõlas VVS-i ja KorS-i raamistikuga.
3. Valdkondlik järelevalve tervishoius ja selle piirangud
Tervishoiuteenuste korraldamise seadus defineerib tervishoiu korralduse ja järelevalve raamistiku: „Seadus sätestab tervishoiuteenuste osutamise korralduse ja nõuded ning tervishoiu juhtimise, rahastamise ja järelevalve korra.“ (TTKS § 1 lg 1)
Järelevalve tervishoiuteenuse osutajate üle on sätestatud 6. peatükis, kus muu hulgas:
- TTKS § 60 lg 1 järgi kontrollivad tervishoiuteenuste osutajate nõuete täitmist Tervishoiuameti (praeguse struktuuri puhul – Terviseameti) volitatud ametnikud ja teised pädevad organid;
- TTKS § 61 annab järelevalveametnikule õiguse siseneda tegevuskohtadesse, tutvuda dokumentidega, saada seletusi ja teha ettekirjutusi;
- TTKS 62 sätestab ettekirjutuse vormi, täitmise tähtajad ja vaidlustamise korra.
Kuigi TTKS reguleerib järelevalve teostajaid ja nende volitusi, ei sisalda seadus:
- ühtset riskipõhise järelevalve metoodika raamistikku (riskikategooriate ja riskimaatriksi tasandil);
- selget õiguslikku alust enesehindamise süsteemseks integreerimiseks järelevalve planeerimisse (nt kohustuslikud enesehindamise küsimustikud, nende tulemuste sidumine kontrollide sageduse ja ulatusega).
Seetõttu kerkib küsimus, kui kaugele saab järelevalveasutus minna metoodiliste ja IT-lahenduste arendamisel ilma, et see muutuks sisuliselt uute kohustuste kehtestamiseks ilma seadusliku aluseta.
4. Õiguslikud probleemid riskipõhise ja enesehindamisel põhineva järelevalve rakendamisel
4.1. Enesehindamise õiguslik staatus
Tõhustamiskava eristab ennetavat enesehindamist (vabatahtlik, sisekasutuseks mõeldud) ja formaalset vastavushindamist, mille tulemusi soovitakse siduda järelevalvega (nt riskikategooria määramine enesehinnangu põhjal).
Õiguslikult tekivad järgmised küsimused:
- kas järelevalveasutus võib nõuda enesehindamise läbiviimist ja tulemuste esitamist ilma seaduses selgesõnaliselt sätestatud volituseta;
- kas enesehindamise tulemuste kasutamine järelevalve planeerimisel ja meetmete valikul eeldab eraldi normatiivset regulatsiooni (nt volitusnorm ministri määruse andmiseks).
Kui enesehindamine muutub sisuliselt kohustuslikuks, on tegemist uue avalik-õigusliku kohustusega, mis PEAB tuginema seadusele. Vastasel juhul on oht ületada seaduslikku volitust (ultra vires) ning rikkuda õigusselguse ja seaduslikkuse põhimõtet.
4.2. Riikliku ja haldusjärelevalve sidumine ühtse metoodikaga
Tõhustamiskava näeb ette ühtset metoodikat, mis hõlmab nii riiklikku järelevalvet (nt Terviseamet teenuseosutajate suhtes) kui haldusjärelevalvet (nt ministeeriumi kontroll KOV-i või allasutuste üle). Sisuliselt tähendab see:
- metoodika võib olla ühtne, kuid järelevalvemeetmete õiguslik alus erineb – riiklikus järelevalves kohaldatakse KorS-i ja eriseaduse norme, haldusjärelevalves VVS-i ja eriseaduste haldusjärelevalve sätteid;
- haldusjärelevalves ei saa automaatselt kasutada KorS-i vahetu sunni regulatsiooni, kuivõrd tegemist on haldusorganite omavahelise suhtlemisega, mitte ohu tõrjumisega eraõigusliku isiku suhtes.
Metoodika ühtlustamine ei tohi hägustada piiri riikliku järelevalve (korrakaitse) ja haldusjärelevalve (organitevaheline kontroll) vahel ega tohi luua muljet, et haldusjärelevalves on järelevalvemeetmete arsenal sama, mis riiklikus järelevalves.
4.3. Andmekaitse ja IT-lahenduste õiguslik raam
Tõhustamiskava rõhutab vajadust kasutada kvaliteetseid andmeid ja ühtset järelevalve infosüsteemi, nt olemasolevate registrite (sh terviseandmete registrid, menetlusinfosüsteemid) parem integreerimine riskihinnangute koostamiseks.
Õiguslikult on kriitilised küsimused:
- milline on iga andmekogu puhul täpne õiguslik alus (seadus, andmekogu põhimäärus) andmete kasutamiseks järelevalve planeerimisel;
- kas enesehindamise käigus kogutavad andmed on isikuandmed ning milline on nende töötlemise õiguslik alus;
- millised on hinnatavate isikute õigused (teavitamine, selgus, kas ja kuidas riskiskoor neid mõjutab, vaidlustamisvõimalus).
Kui riskihindamise loogika jääb läbipaistmatuks, võib see kahjustada õiguspärase ootuse ja hea halduse põhimõtet ning muuta järelevalveametniku kaalutlusotsused vaidlustuste suhtes haavatavaks.
5. Lahendusvõimalused järelevalveametniku vaates
5.1. Normatiivne raamistik: selged volitusnormid
Seadusandja tasandil on vajalik täiendada valdkondlikke seadusi (nt TTKS, sotsiaalhoolekande seadus) sätetega, mis:
- määratlevad enesehindamise liigid (vabatahtlik ennetav enesehindamine; kohustuslik formaalne vastavushindamine);
- sätestavad, millal ja millises ulatuses võib järelevalveasutus nõuda enesehindamisvormide täitmist ja tulemuste esitamist;
- loovad volitusnormi, mis võimaldab ministri määrusega kehtestada riskipõhise järelevalve raamistiku (riskikategooriad, riskimaatriks, kontrollide sagedus ja ulatus vastavalt riskitasemele).
See tagaks, et riskipõhine järelevalve ja enesehindamine ei põhine üksnes halduspraktikal või „pehmetel“ metoodikadokumentidel, vaid omab selget seaduslikku alust.
5.2. Järelevalveametniku praktilised sammud kehtiva õiguse raames
Enne normimuudatusi saab järelevalveametnik:
- Dokumenteerida riskipõhise metoodika asutuse sisese juhendina, selgelt seostades selle KorS-i üldpõhimõtetega (eesmärgipärasus, proportsionaalsus) ning eriseaduse volitusnormidega.
- Kasutada enesehindamist ennetava ja nõustava vahendina, mitte käsitleda selle täitmata jätmist automaatselt rikkumisena, kui seadus ei sätesta kohustust.
- Motiveerida järelevalveotsuseid riskihinnangutega, selgitades, miks konkreetne objekt valiti kontrolliks (nt varasem rikkumiskäitumine, tegevuse maht, sihtrühmade haavatavus), ja dokumenteerida riskikriteeriumid, et tagada läbipaistvus ja vaidluskindlus.
5.3. Koordineerimine ja kompetentsi koondamine
Tõhustamiskava näeb ette keskse järelevalve metoodika ja riskihindamise kompetentsi loomist Sotsiaalministeeriumi valitsemisalas. Järelevalveametniku tasandil tähendab see:
- ühtsete kontrollnimekirjade ja riskimudelite kasutamist;
- andmete sisestamist ühtsesse järelevalve infosüsteemi kooskõlas kehtivate õigusaktidega;
- parima praktika jagamist erinevate asutuste vahel (Terviseamet, Sotsiaalkindlustusamet, Tööinspektsioon jm, kui nad on kaasatud valdkondlikku järelevalvesse).
5.4. Proportsionaalsuse sisustamine riskipõhise mudeli abil
KorS ja põhiseaduslikud põhiõigused eeldavad, et järelevalvemeetmed on proportsionaalsed. Riskipõhine mudel annab järelevalveametnikule vahendi seda sisustada:
- kõrge riskiga objektide puhul on õigustatud sagedasemad ja intensiivsemad kontrollid (sh kohapealne kontroll, ettekirjutused);
- madala riskiga objektide puhul võib piirduda dokumentaalse kontrolli ja enesehindamise analüüsiga ning vähendada järelevalve koormavat mõju.
Samas peab riskikriteeriumide valik olema läbipaistvalt põhjendatud ja ühtlaselt kohaldatud, et vältida meelevaldset kohtlemist.
Järeldused
- Sotsiaalministeeriumi loamenetluse ja järelevalve tõhustamiskava toob esile, et kehtiv järelevalvesüsteem ei ole piisavalt koordineeritud ega riskipõhine ning tugineb liigselt traditsioonilistele kontrollkäikudele.
- Kehtiv õigus – eelkõige KorS, VVS ja TTKS – annab järelevalveasutustele üldise volituse, kuid ei reguleeri piisavalt detailselt riskipõhist järelevalvet ja enesehindamise formaalset rolli.
- Enesehindamise muutmine kohustuslikuks ja selle tulemuste sidumine järelevalve otsustega eeldab selgeid volitusnorme eriseadustes, vastasel juhul on oht ületada seaduslikke volitusi.
- Vaja on seadusandlikke muudatusi, mis lubaksid ministri määrusega kehtestada ühtse riskiraamistiku, ning keskse metoodikakompetentsi tugevdamist Sotsiaalministeeriumi valitsemisalas.
- Järelevalveametnik saab juba kehtiva õiguse raames kasutada riskipõhist lähenemist, kuid peab seda tegema läbipaistvalt, dokumenteerides riskihinnangu ja seose valitud järelevalvemeetmetega ning käsitledes enesehindamist seni peamiselt nõustava instrumendina.
Kokkuvõte
Sotsiaalministeeriumi valitsemisala loamenetluse ja järelevalve tõhustamiskava osutab õigusega, et järelevalve klassikaline mudel – fragmentaarne, asutuse- ja valdkonnapõhine kontroll, mis tugineb üksikutele kontrollkäikudele – ei ole enam piisav. Kavas kavandatud riskipõhine ja ennetav järelevalvemudel on sisuliselt kooskõlas hea halduse ja proportsionaalsuse põhimõtetega, kuid selle täiemahuline rakendamine eeldab õigusraamistiku täpsustamist.
Riikliku ja haldusjärelevalve eristamine KorS-i ja VVS-i alusel peab jääma selgeks ka ühtse metoodika tingimustes. Enesehindamine võib olla oluline instrument järelevalve tõhustamisel, kuid kohustuslikuks muutudes peab see tuginema seaduses sätestatud volitusnormidele ja selgetele andmekaitse- ning menetlusreeglitele. Järelevalveametniku praktiline roll on siduda tõhustamiskavas kirjeldatud metoodilised uuendused seadusjärgse volitusruumi ja proportsionaalsuse põhimõttega, et tagada järelevalve efektiivsus, õiguspärasus ja vaidluskindlus.
Allikaloend
- Rahandusministeerium; Sotsiaalministeerium. Sotsiaalministeeriumi loamenetluse ja järelevalve tõhustamiskava. Tallinn, 2025. (https://www.fin.ee/sites/default/files/documents/2025-10/Sotsiaalministeeriumi%20loamenetluse%20ja%20j%C3%A4relevalve%20t%C3%B5hustamiskava.pdf).
- Korrakaitseseadus. RT I, 2008, 24, 159; koos hilisemate muudatustega, kehtiv redaktsioon kättesaadav Riigi Teatajas (www.riigiteataja.ee).
- Vabariigi Valitsuse seadus. RT I, 1995, 94, 1628; koos hilisemate muudatustega, sh § 75–75², kehtiv redaktsioon kättesaadav Riigi Teatajas.
- Tervishoiuteenuste korraldamise seadus. RT I 2001, 50, 284; koos hilisemate muudatustega, kehtiv redaktsioon kättesaadav Riigi Teatajas.
- Vabariigi Valitsuse määrus „Sotsiaalministeeriumi põhimäärus“ (nr 42, 20.03.2014), koos hilisemate muudatustega, kehtiv redaktsioon kättesaadav Riigi Teatajas.