Hädaolukorra seaduse (HOS) 2025. aasta muudatustega anti Päästeametile ja Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) anti õigus kohaldada varjumise tagamiseks korrakaitseseaduse (KorS) riikliku järelevalve erimeetmeid, kuid Päästeameti puhul kehtestati eriline piirang isiku läbivaatusele. Päästeamet võib KorS § 48 alusel läbi vaadata üksnes isiku riided ja riietes oleva või kehal kantava asja; keha ja kehaõõnsuste läbivaatus on sõnaselgelt keelatud. See lahendus tasakaalustab elanikkonnakaitse vajaduse ja isikupuutumatuse kaitse, kuid nõuab Päästeameti järelevalveametnikelt teadlikku pädevuse ja volituste piiri hoidmist ning süsteemset koostööd PPA-ga. Artiklis antakse ülevaade peamistest allikatest, selgitatakse õiguslikku raamistikku, analüüsitakse muudatuse praktilist tähendust järelevalveametniku vaatenurgast ning tehakse konkreetsed ettepanekud töökorralduse ja menetluspraktika kujundamiseks.
Sissejuhatus
2025.a sügisel võttis Riigikogu vastu nn „elanikkonnakaitset tugevdava seaduse“, millega muu hulgas muudeti Hädaolukorra seadust ja täpsustati varjumise korraldamise õiguslikku raamistikku.(Riigikogu) HOS täiendati uue §-ga 16¹, mis määratleb varjumise mõiste, Päästeameti juhtiva rolli varjumise korraldamisel ja annab Päästeametile ning PPA-le õiguse kohaldada varjumise tagamiseks KorS §-des 30, 32 ja 44–52 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmeid ning vahetut sundi. Samas sätestati Päästeameti jaoks eriline piirang isiku läbivaatuse osas. Probleemi tuum on järgmine: kuidas tagada varjumise olukorras piisav turvalisus (nt keelatud esemete avastamine), piiramata ebaproportsionaalselt isikute põhiõigusi, eeskätt kehalist puutumatust ja eraelu puutumatust. Muudatuse keskne norm on HOS § 16¹ lõige 4, mis piiritleb Päästeameti õiguse kohaldada KorS § 48 järgselt isiku läbivaatust.
Teemapeatükid
1. Isiku läbivaatus korrakaitseseaduse järgi
KorS § 48 sätestab isiku läbivaatuse kui riikliku järelevalve erimeetme. Sätte kohaselt võib politsei või seaduses sätestatud juhul muu korrakaitseorgan läbi vaadata isiku, sealhulgas tema keha, kehaõõnsused, riided ning riietes oleva või kehal kantava asja, kui on alust arvata, et isik kannab kaasas hoiulevõetavat või konfiskeeritavat eset või kui see on vajalik kõrgendatud ohu väljaselgitamiseks või isikusamasuse tuvastamiseks.
Olulisemad järeldused KorS § 48 alusel:
- Tegemist on intensiivse sekkumisega isiku kehalisse puutumatuse ja eraelu sfääri (PS §-d 18, 26), mistõttu tuleb seda tõlgendada kitsendavalt ning kohaldada ainult vajaduspõhiselt ja proportsionaalsuse põhimõtet järgides.
- Täiendavad kaitsegarantiid tulenevad nõudest, et läbivaatuse teeb üldjuhul isikuga samast soost ametiisik ning meditsiinilist protseduuri eeldava läbivaatuse võib teha üksnes tervishoiutöötaja.
- KorS üldosa seob kõik riikliku järelevalve meetmed seaduslikkuse ja proportsionaalsuse põhimõtetega; eriseadused (nagu HOS ja PäästeS) võivad üldregulatsiooni täpsustada, kuid mitte ilma õigusliku aluseta seda laiendada.
Enne HOS viimaseid muudatusi ei olnud Päästeametil Päästeseaduse alusel õigust kohaldada isiku läbivaatust KorS § 48 mõttes – PäästeS § 13¹ loetleb Päästeameti riikliku järelevalve erimeetmetena KorS §-d 30, 32, 44, 49, 50 ja 51, kuid mitte § 48.(Riigi Teataja) Seega oli isiku põhjaliku läbivaatuse (sh keha ja kehaõõnsuste läbivaatus) pädevus sisuliselt PPA ja mõnede teiste korrakaitseorganite käes, mitte Päästeametil.
2. HOS § 16¹ varjumine ja uus pädevus KorS-s
HOS § 16¹ sätestab varjumise mõiste ja korra. Paragrahvi lõike 1 järgi on varjumine vahetu kõrgendatud ohu korral isiku ajutine ümberpaiknemine sobivasse ruumi või ehitisse või seal püsimine tema elu või tervise kaitseks. Varjumist korraldab Päästeamet, tehes koostööd kohalike omavalitsuste ning teiste asutuste ja isikutega. HOS § 16¹ lõige 3 on järelevalve seisukohalt keskse tähtsusega: „Päästeamet ning Politsei- ja Piirivalveamet võivad varjumise tagamiseks kohaldada korrakaitseseaduse §-des 30, 32 ja 44–52 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmeid ning vahetut sundi korrakaitseseaduses sätestatud alusel ja korras.“
See tähendab, et varjumise tagamiseks:
- saavad nii Päästeamet kui PPA kasutada sama „paketti“ KorS erimeetmeid (sh § 47 turvakontroll ja § 48 isiku läbivaatus ning §-d 49–52 vallasasja ja valduste läbivaatus, hoiulevõtmine jne);
- kohaldamisel tuleb lähtuda KorS üldregulatsioonist (eesmärk, alused, menetlus, dokumenteerimine).
Siiski järgneb lõikes 4 Päästeameti jaoks oluline erand: „Päästeamet võib korrakaitseseaduse §-s 48 sätestatud riikliku järelevalve erimeetme kohaldamisel läbi vaadata üksnes isiku riided ja riietes oleva või kehal kantava asja. Isiku keha ja kehaõõnsuste läbivaatus on keelatud.“
Õiguslik tagajärg:
- PPA võib jätkuvalt KorS § 48 ulatuses läbi vaadata isiku keha ja kehaõõnsused;
- Päästeametile on sama erimeetme kasutamisel seatud seaduse tasandil sisuline piirang:
- lubatud on vaid riiete ja riietes oleva/kehal kantava asja läbivaatus;
- keha ja kehaõõnsuste läbivaatus on välistatud isegi siis, kui KorS § 48 üldine sõnastus seda võimaldaks.
Seega on Päästeamet sisuliselt „piiratud volitusega“ korrakaitseorgan KorS § 48 tähenduses – tal on küll õigus isiku läbivaatuseks, kuid mitte kõige intensiivsemaks sekkumise vormiks.
3. Päästeameti järelevalvemeetmete tegelik ulatus ja piirangute põhjendus
Kui võrrelda Päästeameti volitusi erinevatel õiguslikel alustel, joonistub välja järgmine pilt:
- Päästeseadus (PäästeS § 13¹): annab Päästeametile õiguse kohaldada KorS §-de 30, 32, 44, 49–51 erimeetmeid (küsitlemine, isikusamasuse tuvastamine, viibimiskeeld, vallasasja ja valduse läbivaatus, valdusesse sisenemine jne), kuid mitte isiku läbivaatust (§ 48).(Riigi Teataja)
- Hädaolukorra seadus (HOS § 16¹): annab varjumise tagamiseks lisaks õiguse kasutada kogu KorS §-de 44–52 paketti, sh isiku läbivaatus (§ 48), kuid Päästeameti puhul ainult riiete ja kaasas olevate esemete ulatuses; keha ja kehaõõnsuste läbivaatus on keelatud.
Seletuskiri rõhutab, et eesmärk on võimaldada Päästeametil varjumise korraldamisel tõhusalt tagada ohutus (nt keelatud esemete või ohuallikate tuvastamine), kuid samal ajal vältida ebavajalikku sügavat sekkumist isiku kehalisse puutumatusse.(api.riigikogu.ee)
Põhiõiguslikult on piirang põhjendatav:
- PS § 18 kaitseb isiku kehalist puutumatust;
- PS § 26 kaitseb eraelu puutumatust;
- keha ja eriti kehaõõnsuste läbivaatus on üks intensiivsemaid riiveid, mis eeldab väga selget õiguslikku alust, vajaduse tõendamist ja sobiva menetluse olemasolu;
- varjumise olukorras on Päästeameti põhifunktsioon elanikkonnakaitse ja päästetegevuse korraldamine, mitte süüteomenetluse laadne tõendite kogumine.
Seetõttu on loogiline, et seadusandja suunab keha ja kehaõõnsuste läbivaatuse jätkuvalt eeskätt PPA pädevusse, kellel on vastav väljaõpe, menetlusraamistik ja kontrollimehhanismid.
4. Järelevalveametniku vaatenurk: praktiline rakendamine
Päästeameti järelevalveametniku seisukohast tähendab HOS § 16¹ ja KorS § 48 koosmõju järgmist:
- Õigusliku aluse valik
- Varjumise tagamiseks rakendatavad meetmed põhinevad HOS § 16¹ lg 3–4 koostoimes KorS vastavate sätetega.
- Päästeseaduse § 13¹ alusel kasutatavad erimeetmed ei hõlma isiku läbivaatust, seega iga isiku läbivaatuse juhtum varjumise kontekstis peab olema selgelt seostatud HOS-is sätestatud varjumisega.
- Läbivaatuse ulatus Päästeametis
- Päästeameti ametnik võib isiku läbivaatusel kontrollida:
- riideid (nt taskud, kapuuts, vooder);
- riietes olevat või kehal kantavat eset (nt seljakott, vöötasku, kaelakott, relvavöö, vöökott).
- Keelatud on:
- isiku keha (sh nahaalune) läbivaatus;
- kehaõõnsuste läbivaatus;
- selline tegutsemine, mis sisuliselt vastab politsei süvendatud isiklikule läbiotsimisele.
- Päästeameti ametnik võib isiku läbivaatusel kontrollida:
- Koostöö PPA-ga
- Kui Päästeameti ametnikul tekib varjumiskohta siseneva isiku suhtes põhjendatud kahtlus, et ohtlik ese või aine võib paikneda viisil, mida ei saa avastada üksnes riiete ja kaasasolevate esemete läbivaatusega (nt kehaõõnsuses peidetud ese), tuleb kaasata PPA.
- Praktikas tähendab see, et Päästeamet piirneb lubatud ulatusega (riided ja kaasas olev ese) ning dokumenteerib vajaduse PPA kaasamiseks, edastades kirjaliku või suulise üleandmise info (nt HOS-i ja KorS-i alusel koostatud protokolli või akti kaudu).
- Seos teiste meetmetega (turvakontroll, vallasasja/valduse läbivaatus)
- Enne isiku läbivaatust on sageli võimalik ja mõistlik rakendada KorS § 47 turvakontrolli (vaatlus, kompimine, tehniline vahend), mis on tavaliselt vähem intensiivne meede, kuid aitab tuvastada ohtlikke esemeid.
- Kui kahtlus seostub isiku valduses oleva vallasasja või varjumiskoha ruumidega, on sobivam kasutada KorS §-de 49–51 alusel vallasasja või valduse läbivaatust (nt kottide, kastide, ruumide kontroll).
- Dokumenteerimine ja vaide/kaebusriski vähendamine
- Riikliku järelevalve meetmete kohaldamine tuleb protokollida KorS üldnormide ja HOS nõuete kohaselt (sh märkida, millise paragrahvi ja lõike alusel tegutseti, mis oli meede ja selle ulatus).
- Läbivaatust puudutavad vaidlused (vaie haldusorganile, kaebus halduskohtule) on usutavad, arvestades meetme intensiivsust; seetõttu on oluline, et protokollist nähtuks selgelt:
- meede tugines HOS § 16¹ lg 3–4 ja KorS § 48-le;
- Päästeamet piirdus ainult riiete ja kaasas olevate esemete läbivaatusega;
- vajaduse korral kaasati PPA keha või kehaõõnsuste läbivaatuse tegemiseks.
5. Seosed laiemate õigusreformidega
Tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu, mis koondab HOS, riigikaitseseaduse ja erakorralise seisukorra seaduse regulatsiooni ühtsesse raamistikku, jätkab elanikkonnakaitse ja varjumise detailsemat reguleerimist ning kinnistab Päästeameti keskset rolli elanikkonnakaitseasutusena.(riigikantselei.ee) Eelnõu seletuskirjast nähtub taotlus luua ühtne, läbipaistev ja põhiõigusi arvestav kriisiõigusruum, kus:
- varjumise ja evakuatsiooni meetmed on selgelt seostatud konkreetsete korrakaitse- ja riigikaitsemeetmetega;
- eri asutuste (Päästeamet, PPA, Kaitsevägi) pädevused ja volitused on eristatud, vältides põhjendamatut kattuvust või lünki;
- isikute põhiõiguste intensiivsemad riived (sh keha ja kehaõõnsuste läbivaatus) on kontsentreeritud organitesse, kellel on selleks nii õiguslik kui institutsionaalne valmisolek.
HOS § 16¹ lg 4 kui spetsiifiline Päästeameti piirang sobitub sellesse suunda – laiendatakse küll järelevalve meetmete valikut, kuid jäetakse kõige intensiivsem sekkumine (keha ja kehaõõnsuste läbivaatus) teadlikult välja.
Järeldused
- Päästeameti pädevus on varjumise tagamisel oluliselt laienenud, kuid mitte piiramatult.
HOS § 16¹ lg 3 annab Päästeametile õiguse kohaldada varjumise tagamiseks samu KorS erimeetmeid, mida PPA võib kasutada, kuid lg 4 seab selge piiri isiku läbivaatuse ulatusele. - Isiku keha ja kehaõõnsuste läbivaatus jääb põhimõtteliselt PPA pädevusse.
Kuigi KorS § 48 võimaldaks põhimõtteliselt ka Päästeametil läbi viia süvendatud isiku läbivaatust, välistab HOS § 16¹ lg 4 selle varjumise kontekstis sõnaselgelt. - Piirang kaitseb põhiõigusi ja vähendab vaidlusriske, kuid nõuab süsteemset koostööd.
Päästeamet saab varjumiskohtades tagada esmase turvalisuse (riided ja kaasas olevad esemed), kuid sügavamate kahtluste korral tuleb kaasata PPA. See eeldab ühtlustatud juhendeid, väljaõpet ja selgeid koostööprotseduure. - Järelevalveametniku jaoks keskendub probleem õiguspärasele ulatusele, mitte meetmete olemasolule.
Küsimus ei ole enam selles, kas Päästeamet saab varjumise tagamiseks isikuid ja nende esemeid kontrollida, vaid selles, millises ulatuses ja millise organi poolt intensiivsemad sekkumised läbi viia.
Kokkuvõte
Hädaolukorra seaduse 2025. aasta muudatused muutsid varjumise korraldamise korra põhjalikumaks ning andsid Päästeametile ja PPA-le laialdased volitused kohaldada KorS §-des 30, 32 ja 44–52 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmeid varjumise tagamiseks. Samal ajal kehtestati Päästeameti jaoks konkreetne piirang: isiku läbivaatuse kohaldamisel võib läbi vaadata ainult riided ja kaasas olevad esemed, keha ja kehaõõnsuste läbivaatus on keelatud. See lahendus tugevdab elanikkonnakaitset, kuid säilitab proportsionaalsuse ja põhiõiguste kaitse, suunates kõige intensiivsemad sekkumised jätkuvalt PPA pädevusse. Järelevalveametniku seisukohalt on määrav õiguspärase ulatuse tundmine, korrektne dokumenteerimine ja tõhus koostöö PPA-ga.
Allikaloend
- Hädaolukorra seadus (HOS). RT I, 18.06.2021, 1; red. RT I, 02.10.2025, 2 (eriti § 16¹ lg-d 1–5).
- Hädaolukorra seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus. RT I, 02.10.2025, 2 (elanikkonnakaitset tugevdav seadus; muudatused HOS-is ja teiste seaduste sätetes).(Riigi Teataja)
- Korrakaitseseadus (KorS). RT I, 22.03.2011, 4; viimased redaktsioonid (eriti § 48 „Isiku läbivaatus“ ning §-d 47, 49–51).
- Päästeseadus (PäästeS). RT I, 27.06.2010, 22; red. (eriti § 13¹ „Riikliku järelevalve erimeetmed“).(Riigi Teataja)
- Hädaolukorra seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri ning selle lisad (Riigikogu ja Siseministeeriumi materjalid).(api.riigikogu.ee)
- Riigikogu pressiteade „Riigikogu võttis vastu elanikkonnakaitset tugevdava seaduse“, 24.09.2025.(Riigikogu)
- Päästeameti ja portaalis olevalmis.ee avaldatud elanikkonnakaitse ja varjumise teemalised materjalid (nt „Elanikkonnakaitse“, 25.09.2025).(Olevalmis.ee)