Artikkel käsitleb õiguskantsleri 16.09.2025 riigikogus peetud aastaettekandes kasutatud metafoori „hambutu riiklik järelevalve“ ning seob selle seaduslikkuse põhimõtte (PS § 3 lg 1) ja korrakaitseseaduse (KorS) riikliku järelevalve regulatsiooniga. Lähtudes õiguskantsleri ja Riigikohtu seisukohtadest ning riikliku järelevalve kohustust selgitavast praktikast, analüüsitakse olukordi, kus seadused kehtivad, kuid neid ei jõustata. Näidatakse, et probleem ei seisne üksnes normide puudumises, vaid tihti järelevalveorganite passiivsuses, valeõigusliku kvalifikatsiooni või liialdatud ressurss-argumendi kasutamises. Artikkel pakub järelevalveametniku vaatenurgast konkreetseid lahendusi: järelevalvemenetluse algatamise kohustuse järgimine, kaalutlusõiguse piiride teadvustamine, riikliku järelevalve eristamine tsiviilvaidlustest, riskipõhise järelevalve sidumine õiguskaitsekohustusega ning normitehniliste kitsaskohtade süsteemne esiletoomine.

---

Sissejuhatus

Õiguskantsler Ülle Madise rõhutas oma 16.09.2025 aastaettekandes riigikogule: „Kui üks põhiseaduspärane seadus kehtib, siis tuleb seda seadust täita või siis tuleb seda seadust muuta. Kahjuks näeme üle riigi ja erinevates valdkondades, et hambutuks jääb ka riiklik järelevalve.“(ERR) Sama mõtet kordab ERR-i kajastus, mille kohaselt on probleemiks olukord, kus „seadus kehtib, aga seda seadust ei jõustata“.(ERR)

Seaduslikkuse põhimõtte sisuks on, et riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel (PS § 3 lg 1 esimene lause).(Riigi Teataja) Riigikohus on selgitanud, et seaduslikkuse nõue tähendab muu hulgas kohaliku omavalitsuse õigusaktide ja tegevuse vastavust seadustele – avaliku võimu kandjal ei ole õigust seadusi ignoreerida ega oma pädevust ise laiendada.(Riigi Teataja) Sama loogika kehtib ka järelevalveorganite tegevuse (ja tegevusetuse) suhtes.

Riikliku järelevalveõiguse keskne üldakt on korrakaitseseadus, mille § 2 lg 4 järgi „riiklik järelevalve on korrakaitseorgani tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja tõrjuda või kõrvaldada korrarikkumine“.(Riigi Teataja) Õiguskantsler on mitmes seisukohas rõhutanud, et järelevalveorgan ei või jätta järelevalvemenetlust algatamata pelgalt viitega tsiviilõiguslikele õiguskaitsevahenditele või sellele, et väärteokoosseis ei täitu.

Käesolev artikkel tugineb eelkõige järgmistele allikatele:

• PS § 3 ja seaduslikkuse põhimõtte Riigikohtu tõlgendus.(Riigi Teataja)
• Korrakaitseseaduse üldsätted riikliku järelevalve kohta (§ 1–7).(Riigi Teataja)
• Õiguskantsleri aastaülevaate 2023/2024 peatükk „Järelevalve“ ja muud käsitlused.(oiguskantsler.ee)
• Õiguskantsleri kiri „Riikliku järelevalve kohustus“ Keskkonnainspektsioonile (2020).
• ERR-i kajastus „Ülle Madise: seaduslikkuse põhimõttega on meil kehvasti“.(ERR)
• Valdkondlikud näited AvTS-st (Andmekaitse Inspektsiooni järelevalve volitused) ning Riigikontrolli auditiplaanidest, kus järelevalve tõhusus on auditi fookuses.(Riigi Teataja)

---

1. Seaduslikkuse põhimõte ja riiklik järelevalve kui selle tagamise vahend

1.1. Seaduslikkuse põhimõtte normatiivne sisu

Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimesest lausest tuleneb, et „riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel“.(Riigi Teataja) Riigikohus on rõhutanud, et seaduslikkuse põhimõte hõlmab nii õigusloomet kui ka täidesaatva võimu tegevust: avaliku võimu kandja ei tohi seadust ignoreerida ega seda oma äranägemise järgi „ümber kirjutada“.(Riigi Teataja)

Seaduslikkuse põhimõte ei piirdu normi kehtestamisega, vaid eeldab ka selle jõustamist. Kui seadus näeb ette kohustusliku käitumisstandardi, järelevalvemehhanismi ja sanktsiooni, kuid järelevalveorgan jätab süsteemselt tegutsemata, on tegemist sisuliselt seaduse jõustamata jätmisega haldusorganite tasandil. Sellisel juhul on seaduslikkuse põhimõte rikutud isegi siis, kui norm on formaalselt korrektne ja põhiseaduspärane.

1.2. Korrakaitseseaduse raamistik

Korrakaitseseaduse § 1 lg 1 järgi sätestab seadus „avaliku korra kaitse (korrakaitse) üldpõhimõtted, alused ja korralduse“.(Riigi Teataja) § 2 lg 4 määratleb riikliku järelevalve järgmiselt:

„Riiklik järelevalve on korrakaitseorgani tegevus eesmärgiga ennetada ohtu, selgitada see välja ja tõrjuda või kõrvaldada korrarikkumine.“(Riigi Teataja)

§ 6 lg 1 kohaselt on korrakaitseorgan „seaduse või määrusega riikliku järelevalve ülesannet täitma volitatud asutus, kogu või isik“.(Riigi Teataja) Seega ei ole järelevalve tegemine pelgalt poliitiline valik, vaid konkreetne haldusülesanne, mille täitmine on määratud konkreetsele asutusele.

Korrakaitseseaduse § 7 sätestab proportsionaalsuse põhimõtte rakendamise järelevalvemeetmete valikul – korrakaitseorgan peab mitmest sobivast ja vajalikust meetmest valima selle, mis isikut ja üldsust kõige vähem kahjustab.(Riigi Teataja) Proportsionaalsus reguleerib meetme intensiivsust, mitte õigust järelevalvemenetlust üldse mitte algatada.

Lisaks on mitmetes eriseadustes sätestatud konkreetsete inspektsioonide järelevalve volitused. Näiteks AvTS § 50 kohaselt võib Andmekaitse Inspektsioon käesolevas seaduses sätestatud riikliku järelevalve teostamiseks kohaldada korrakaitseseaduse §-des 30, 32, 49–51 sätestatud erimeetmeid.(Riigi Teataja)

---

2. „Hambutu riiklik järelevalve“ – ilmingud ja taust

2.1. Õiguskantsleri diagnoos: seadus kehtib, aga seda ei jõustata

Õiguskantsler kirjeldas oma aastaettekandes olukorda, kus seaduslikkuse põhimõte on „kehvasti ja võib-olla isegi süvenevalt kehvasti“. Ta ütles, et „kui üks põhiseaduspärane seadus kehtib, siis tuleb seda seadust täita või siis tuleb seda seadust muuta“, lisades: „Kahjuks näeme üle riigi ja erinevates valdkondades, et hambutuks jääb ka riiklik järelevalve.“(ERR)

Sama sõnum kordub ingliskeelses kokkuvõttes: „seadus kehtib, aga seda seadust ei jõustata“.(riigitode.ee) Õiguskantsleri arvates ei ole aktsepteeritav, et institutsioonid, kellel on seadusest tulenev järelevalvekohustus, jätavad selgelt normiga vastuolus olevad olukorrad reageerimata või delegeerivad vastutuse teistele (nt Õiguskantsleri kantseleile või kohtutele).

Aastaülevaate 2023/2024 peatükis „Järelevalve“ kirjeldab õiguskantsler mitmeid juhtumeid, kus inimeste tegelik võimalus oma õigusi kaitsta on takerdunud kas puuduliku järelevalve, ligipääsu-tõkete või ebamõistlike menetluslike takistuste taha (nt riigilõivud, otsuste teatavakstegemata jätmine, läbipaistmatu finantsjärelevalve).(oiguskantsler.ee)

2.2. Riikliku järelevalve sisuline vältimine: jahipidamise näide

Õiguskantsleri kiri „Riikliku järelevalve kohustus“ (2020) käsitles juhtumeid, kus Keskkonnainspektsioon jättis jahiseaduse rikkumise väidetel järelevalvemenetluse algatamata, viidates sellele, et maaomanikul on võimalik pöörduda oma omandiõiguse kaitseks tsiviilkohtusse ning jahikeelu eiramine ei vasta väärteokoosseisule.

Õiguskantsler rõhutas, et selline praktika ei vasta jahiseaduse ja korrakaitseseaduse eesmärkidele. Korrakaitseseaduse § 2 lg 4 kohaselt hõlmab riiklik järelevalve ka ohu ennetamist. Jahiseaduse § 47 paneb Keskkonnainspektsioonile kohustuse teha jahiseaduse nõuete täitmise üle riiklikku järelevalvet, sealhulgas kontrollida, kas kinnisasja kasutatakse jahipidamiseks õiguspäraselt ja ohutult.

Õiguskantsler sõnastas selgelt:

„Haldusorgan, kellel on riikliku järelevalve kohustus, ei saa jätta järelevalvemenetlust algatamata, kui tal on kohustus kõrvaldada järelevalvemenetluses ohukahtlus.“

Samuti rõhutas ta, et riiklikku järelevalvet ei saa jätta algatamata pelgalt seetõttu, et isikul on võimalik pöörduda tsiviilkohtusse. Riiklik järelevalve on „riigi iseseisev korrakaitsefunktsioon“, mitte ainult süütegude avastamise abivahend.

See näide illustreerib „hambutu järelevalve“ fenomeni olemust: järelevalveorgan tõlgendab seadust viisil, mis võimaldab tal sisuliselt loobuda oma avalik-õiguslikust ülesandest, nihutades koormuse täielikult kannatanud isikule ja tsiviilkohtule.

2.3. Järelevalve tõhusus kui korduv kriitikanurk

Riigikontrolli auditiplaanid ja varasemad aruanded näitavad, et järelevalve tõhusus on püsivalt probleemne teema mitmes sektoris (nt keskkonnatasude arvestamine ja järelevalve keskkonnakasutuse üle). Auditi eesmärgiks on muu hulgas hinnata, „kas keskkonnatasude arvestamise üle tehtav järelevalve on tõhus“.(riigikontroll.ee) Ka tervishoiuvaldkonna käsitlustes on kriitiliselt märgitud, et vastutavad asutused pole oma järelevalve- ja korraldusfunktsioone piisavalt sisuliselt realiseerinud.(riigikontroll.ee)

Kuigi auditite fookus ja järeldused on valdkonniti erinevad, kordub mustrina järeldus, et riik ei kasuta olemasolevaid järelevalvevolitusi järjekindlalt ega riskipõhiselt läbimõeldud viisil. See tugevdab õiguskantsleri hinnangut „hambutu järelevalve“ kohta.

---

3. Järelevalveametniku kohustused ja kaalutlusruum

3.1. Järelevalvemenetluse algatamise kohustus

Korrakaitseseaduse § 2 lg 4 ja § 6 lg 1–3 koostoimes nähtub, et korrakaitseorganil on kohustus tegutseda, kui tema pädevusvaldkonnas esineb oht või korrarikkumine.(Riigi Teataja) Õiguskantsleri seisukohast:

riikliku järelevalve tegemise kohustus tähendab, et järelevalveorgan ei või jätta menetlust algatamata, kui tal on kohustus kõrvaldada ohukahtlus.

Järelevalveametniku seisukohast tähendab see:

• Kaebus või teade ohust või rikkumisest tuleb kvalifitseerida HMS ja KorS alusel ning hinnata, kas teave viitab ohule avalikule korrale (KorS § 5) või seaduses sätestatud käsu-keelu rikkumisele.(Riigi Teataja)
• Kui esineb vähemalt ohukahtlus, on järelevalveorganil kohustus otsustada järelevalvemenetluse algatamine või selle algatamata jätmine, põhjendades otsust sisuliselt. Paljas viide ressurssidele või tsiviilkohtumenetluse võimalusele ei ole piisav.

Järelevalvemenetluse algatamata jätmine on haldusakt või toiming, mille vaidlustamine peab olema isikule võimalik, kui norm kaitseb tema õigushüve (PS § 15, HMS §-d 71 jj).(oiguskantsler.ee)

3.2. Kaalutlusõigus vs. õiguskaitsekohustus

Järelevalveasutusel on teatud ulatuses kaalutlusõigus nii menetluse algatamisel kui ka meetme valikul (nt prioriteetide seadmine, riskipõhine plaaniline järelevalve). Samas ei tohi kaalutlusõigus muutuda faktiliseks „õiguseks mitte jõustada“ selgelt kehtivat normi.

Õiguskantsleri järelevalvepraktika järgi ei ole lubatav:

• jätta järelevalvemenetlus algatamata pelgalt põhjusel, et isik saab pöörduda tsiviilkohtusse;
• jätta tähelepanuta normid, mis paiknevad eriseaduse avalik-õiguslikus osas (nt JahiS peatükk „Jahipidamine“), käsitledes neid üksnes tsiviilõigusliku kokkuleppena;
• kasutada väärteomenetluse puudumist ettekäändena järelevalve täielikuks vältimiseks.

Järelevalveametnik peab oma otsustes selgelt eristama:

1. Kas on õiguslik alus tegutsemiseks? – tuleneb KorS-ist ja eriseadusest.
2. Kas on õiguslik kohustus tegutseda? – kui norm kaitseb konkreetse isiku õigushüve (nt omand, tervis, keskkond), ei saa järelevalvet pelgalt „ressursipõhjendusega“ sisuliselt nullida.

---

4. Lahendused järelevalveametniku vaatenurgast

4.1. Järelevalvemenetluse korrektne alustamine ja dokumenteerimine

Praktilised sammud järelevalveametnikule:

1. Kaebuse/avalduse õiguslik kvalifikatsioon – selgitada välja, kas tegemist on järelevalvemenetluse algatamise taotlusega või muu haldusmenetlusliku pöördumisega (HMS, KorS § 2–6).(Riigi Teataja)
2. Pädevuse kontroll – kui järelevalve ei kuulu asutuse pädevusse, tuleb teade edastada pädevale korrakaitseorganile (KorS § 6 lg 5, nn järelevalveesildis).(Riigi Teataja)
3. Menetluse alustamise otsustamine – dokumenteerida, kas menetlus algatatakse või mitte; keeldumise korral põhjendada, miks ohukahtlus või normikaitse puudub.
4. Õigushüve kaitse analüüs – hinnata, kas norm, mille täitmist kontrollitakse, kaitseb konkreetse isiku õigushüve (nt maaomaniku omand JahiS § 25 alusel). Sellisel juhul on järelevalve tegemata jätmine erilise kaaluga.

4.2. Riikliku järelevalve eristamine tsiviilvaidlusest

Järelevalveametnik peab vältima olukorda, kus iga omandi- või lepingulist elementi sisaldav juhtum „lükatakse“ tsiviilkohtusse. Õiguskantsleri seisukoht jahipidamise kaasuses on üldistatav:

• eriseaduse avalik-õiguslikud normid (keeld, luba, piirang) on korrakaitselised, isegi kui nende realiseerimisel esineb tsiviilõiguslikke suhteid;
• järelevalveorgan peab vajaduse korral selgitama ka tsiviilõiguslikke asjaolusid, kui need on asjakohased avalik-õigusliku normi täitmise hindamiseks;
• tsiviilõiguslikud õiguskaitsevahendid ei asenda riikliku järelevalve kohustust, kui ohus on avalik kord või isiku põhiõigused.

4.3. Riskipõhine järelevalve ja ressursipiirangud

Ressursipuudus ei vabasta järelevalveasutust seaduslikkuse põhimõttest. Küll aga õigustab see riskipõhise ja planeeritud järelevalve kasutamist plaanilise kontrolli tasandil, tingimusel, et:

• kaebuspõhised tõsised ohukahtlused lahendatakse prioriteetselt (KorS § 5 lg 3–5 – oluline ja kõrgendatud oht);(Riigi Teataja)
• riskipõhised kriteeriumid on dokumenteeritud ja läbipaistvad;
• ohukaebuste süstemaatiline eiramine ei ole lubatud ka siis, kui ressurss on napp – vajadusel tuleb juhtida tähelepanu normi või ressursikorralduse vajakajäämistele poliitikakujundajatele (ministrile, valitsusele, riigikogule).

4.4. Normitehniliste ja süsteemsete probleemide esiletoomine

Kui järelevalveametnik näeb, et mõnes valdkonnas on järelevalve regulatsioon killustunud või vastuoluline (nt mitmest seadusest tulenevad paralleelsed pädevused, ebamäärased volitusnormid), on tal kohustus:

• kajastada probleem ametkondlikus analüüsis;
• teha ettepanekuid ministrile või valdkonna poliitikakujundajale regulatsiooni täpsustamiseks;
• kaasata vajadusel Õiguskantsler, kui tekib kahtlus normi põhiseaduspärasuses või seaduse rakendamise süsteemses puudulikkuses.(oiguskantsler.ee)

Niisugune „siseõigusloome tagasiside“ on osa seaduslikkuse põhimõtte reaalsest tagamisest.

---

Järeldused

1. „Hambutu riiklik järelevalve“ osutab seaduslikkuse põhimõtte rikkumisele rakendustasandil. Seadused on kehtestatud, kuid järelevalveorganid ei kasuta neile antud volitusi ega täida neile pandud kohustusi.(ERR)
2. Korrakaitseseadus loob selge kohustuse ohte ja korrarikkumisi ennetada ning tõrjuda. KorS § 2 lg 4 ja § 6 lg 1–3 ei võimalda järelevalveorganil põhimõtteliselt loobuda järelevalve tegemisest oma pädevusvaldkonnas.(Riigi Teataja)
3. Õiguskantsleri praktika kinnitab järelevalvemenetluse algatamise kohustust ohukahtluse korral. Järelevalvemenetlust ei tohi algatamata jätta pelgalt põhjusel, et isikul on võimalik pöörduda tsiviilkohtusse või et väärteokoosseis ei täitu.
4. Ressursipuudus ei õigusta seaduste süstemaatilist mittetäitmist. Riskipõhine järelevalve on lubatav vaid juhul, kui see ei muutu varjatud vahendiks tõsiste rikkumiste ignoreerimiseks.(riigikontroll.ee)
5. Järelevalveametnikul on nii üksikjuhtumi- kui ka süsteemne roll. Üksikjuhtumites tuleb tagada seaduse jõustamine; süsteemselt tuleb juhtida tähelepanu normilünkadele ja korralduslikele puudujääkidele, et seaduslikkuse põhimõte ei jääks deklaratiivseks.(oiguskantsler.ee)

---

Kokkuvõte

„Hambutu riiklik järelevalve“ ei ole pelgalt poliitiline loosung, vaid viitab sügavamale probleemile õigusemõistmise ja halduse praktikas: kehtivate seaduste tegelik jõud sõltub sellest, kas järelevalveorganid kasutavad oma volitusi ja täidavad oma kohustusi. Põhiseaduse § 3 lg 1 seaduslikkuse põhimõte ning korrakaitseseaduse riikliku järelevalve regulatsioon eeldavad, et järelevalveametnik ei piirdu formaalse seaduse olemasolu konstateerimisega, vaid tagab normide jõustamise. Õiguskantsleri ja Riigikontrolli materjalid näitavad, et mitmes valdkonnas on see nõue praegu täitmata või täidetud vaid osaliselt.

Järelevalveametniku praktilised lahendused seisnevad eelkõige järelevalvemenetluse korrektses algatamises, kaalutlusõiguse mõistlikus kasutamises, riikliku järelevalve eristamises tsiviilvaidlustest, riskipõhise järelevalve sidumises õiguskaitsekohustusega ning normitehniliste puuduste süsteemses esiletoomises. Nende põhimõtete järgimisel on võimalik muuta riiklik järelevalve „hambutust“ reaalselt toimivaks õiguskaitsemehhanismiks.

---

Allikaloend

1. Eesti Vabariigi põhiseadus (PS). RT. – Eriti § 3 lg 1 (seaduslikkuse põhimõte).(Riigi Teataja)
2. Korrakaitseseadus (KorS). RT I, 05.07.2025, 12; kehtiv redaktsioon alates 01.09.2025, § 1–7.(Riigi Teataja)
3. Õiguskantsler. Aastaülevaade 2023/2024, peatükk „Järelevalve“.(oiguskantsler.ee)
4. Õiguskantsler Ülle Madise. „Riikliku järelevalve kohustus“ (kiri Keskkonnainspektsioonile 05.06.2020, nr 7-4/200620/2003331).
5. ERR. „Ülle Madise: seaduslikkuse põhimõttega on meil kehvasti“ (uudis ja raadiolõik, 16.09.2025).(ERR)
6. Riigikohtu praktika seaduslikkuse põhimõtte kohta – koondatud Riigi Teataja kohtulahendite liigituses rubriigi alla „seaduslikkuse põhimõte (§ 3 lg 1 esimene lause)“, sh kokkuvõte kohaliku omavalitsuse õigusaktide seaduslikkuse nõudest.(Riigi Teataja)
7. Avaliku teabe seadus (AvTS), RT I, 13.03.2014, 4 – § 50 (Andmekaitse Inspektsiooni riikliku järelevalve volitused).(Riigi Teataja)
8. Riigikontroll. Auditiplaan „Keskkonnatasude määramine ja järelevalve keskkonnakasutuse üle“ (kirjeldus – järelevalve tõhususe hindamine).(riigikontroll.ee)
9. Riigikontroll ja muud auditid, milles käsitletakse järelevalve ning sisekontrolli tõhusust tervishoius ja muudes sektorites (nt tervishoiutöötajate pädevuse ja terviseandmete kvaliteedi järelevalve).(riigikontroll.ee)